第四章社區(qū)治理主體

1、第四章 社區(qū)治理主體,探討的主要問題：1、從宏觀上講，社區(qū)治理的主體主要有那些？它們各自應在社區(qū)治理過程中扮演什么角色？2、從微觀上（比如一個居委會管轄的范圍）說，社區(qū)治理的主體主要有那些？它們各自應在社區(qū)治理過程中扮演什么角色？,改革開放以來，隨著我國社會結構的分化，特別是由于政府失靈、市場失靈的顯現，國家和社會之外的第三部門出現。在社會結構三分的背景下，社區(qū)治理的三大主體—政府組織、經濟組織和民間組織具有不同的職能定位，它們各自

2、的職責和作用也不相同。,第一節(jié) 社區(qū)治理組織結構的宏觀分析,案例：江西省尋烏縣留車鎮(zhèn)雁洋村的新農村建設,2007年，作為華僑之村的留車鎮(zhèn)雁洋村的新農村建設正式啟動。推進這一偉大工程，留車鎮(zhèn)政府排除了村民的一切反對，按照規(guī)劃拆除了雁洋村臟亂差的后街，并在原后街上規(guī)劃建設了一條新農村新街。為什么會遭到村民反對呢？原來后街的村民的房子都要拆除，而補貼的錢遠遠不夠在新街買一套房子，因此許多后街村民雖住上了新房，但也欠下了一大筆銀行貸款，天

3、天綁著肚子過日子了。另外其他村民也有想法，他們希望建新街的200萬新農村建設資金能給他們種果樹提供支助。但是，反對終究是乏力的，因為誰叫他們所面對的是鎮(zhèn)政府呢？2008年，雁洋的村道建設也開始了，鎮(zhèn)政府已決定要修一條水泥村道，由于新農村建設資金不足，鎮(zhèn)政府、村委通過減免土地租金的政策鼓勵村里的企業(yè)出資，同時也通過村委會召集村民小組會議，通過向村民每人集資50元的方案。但是村道的走向村民難以形成一致意見，每人都想通過自己家門口，村民集資方

4、案難產。最終還是鎮(zhèn)政府最后按照鎮(zhèn)規(guī)劃實施。然而，由于資金的缺乏，現在工程進展一半不得不停工。 問題：從治理理論視角看，鎮(zhèn)政府、村委會、村民的行為正確嗎？他們應該怎么做？,反映的主要問題： 1、鎮(zhèn)政府的職能錯位：直接干預太多，沒有賦予農村社區(qū)自治權。 2、村委會沒有扮演自治主體的角色。 3、雁洋村缺乏村民的協(xié)商溝通機制。 4、村民參與村民自治的意識不強。 5、非營利組織的作用沒有充

5、分調動。,啟示,1、公共建設項目是社區(qū)居民的共同需求，它需要通過議事委員會民主協(xié)商機制，使個體需求集合為集體需求。作為公共建設項目需要政府、社區(qū)組織、居民、社會中介組織等民主協(xié)商供給。 2、社區(qū)治理需要政府、營利組織、非營利組織、個人等多元主體參與，需要多元主體充分發(fā)揮自身的作用。,社區(qū)治理主體的職責和作用,1、政府在社區(qū)治理中的職責和作用2、市場在社區(qū)治理中的功能和定位3、第三部門第三在社區(qū)治理中的功能和定位4

6、、社區(qū)居民在社區(qū)治理中的功能和定位,一、政府組織在社區(qū)治理中的職責和作用1、界定社區(qū)2、把握社區(qū)治理的政治方向3、完善社區(qū)治理的法治體系4、提供公共物品和公共服務5、保證社區(qū)自治,二、經濟組織在社區(qū)治理中的功能和定位1、參與社區(qū)治理活動2、提供一定的財力和物力支持3、提供人力、智力資源,三、民間組織在社區(qū)治理中的功能和定位1、拓展、提供各種社區(qū)服務2、協(xié)助政府提供公共和公益服務3、協(xié)助居民表達和維護自身權益4、動

7、員和組織居民參與社區(qū)治理,四、社區(qū)居民在社區(qū)治理中的功能和定位 1、自覺扮演社區(qū)主人翁角色，自覺成為自治主體。 2、自覺參與社區(qū)事務的討論與決策，自覺成為社區(qū)網絡中的一員。 3、接受黨組織思想、政治上的領導。,第二節(jié) 社區(qū)治理組織結構的微觀分析－－以遼寧沈和區(qū)社區(qū)和上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)等為例,沈和區(qū)社區(qū)組織結構,社區(qū)黨組織,社區(qū)成員代表大會,社區(qū)協(xié)商議事委員會,社區(qū)居委會,,,,沈和區(qū)社區(qū)各組織的權力

8、關系,沈和區(qū)黨工委和辦事處的相關文件規(guī)定：（1）社區(qū)黨組織是各種組織和各項工作的領導核心，是組織教育黨員和帶領群眾進行自我教育、自我管理、自我服務的領導核心，要做好社區(qū)干部的培養(yǎng)、推薦、管理工作，對青少年、婦女、老齡、志愿者、治安等協(xié)會組織要進行領導。（2）社區(qū)成員代表大會是最高權力機構，擁有表決權、選舉權、罷免權、審議權、監(jiān)督權。（3）社區(qū)議事委員會是社區(qū)成員代表大會閉會期間，由社區(qū)成員代表大會授權并代表社區(qū)成員代表大會開展日常

9、工作的代行機構，擁有除選舉權、罷免權以外的表決權、審議權、監(jiān)督權。（4）社區(qū)居委會是社區(qū)成員代表大會和協(xié)商議事委員會的執(zhí)行機構，是社區(qū)事務管理組織，承擔具體的管理職能、服務職能、教育職能、監(jiān)督職能。 沈陽模式,上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)組織結構,居民區(qū)黨組織,居民會議,居委會,居民居協(xié)調會,,,,,,,,社區(qū)社會工作站,,上海盧灣瑞金二路街道社區(qū)各組織的權力關系,盧灣區(qū)瑞金二路街道黨工委和辦事處的相關文件規(guī)定：（1）以居民區(qū)管理體

10、制改革為契機，構筑以社區(qū)黨支部為領導核心，以社區(qū)居民委員會為工作主體，以社區(qū)工作者、社區(qū)內各類企事業(yè)單位、業(yè)主委員會、群眾文化團體為工作支柱的區(qū)域性管理新格局。（2）居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項工作的領導核心，要充分發(fā)揮居民區(qū)黨支部的核心領導作用，保證黨和政府的各項方針政策在居民區(qū)得以貫徹執(zhí)行。（3）居民會議每年定期召開兩次，居民會議由居民委員會主持，審議居民委員會工作報告，討論涉及全體居民利益的重大問題。（4）居民委員會行

11、使議事、決策、協(xié)調、服務和監(jiān)督職能。（5）居民區(qū)協(xié)調會是由居民代表、企事業(yè)單位代表、街道監(jiān)察隊代表以及社區(qū)民警、物業(yè)管理部門、地段醫(yī)院醫(yī)生等組成，在居民區(qū)黨支部領導下，定期召開工作會議，商討共同關心的問題。 上海模式,討論： 你認為哪一種社區(qū)組織結構關系更好？ 請你畫一個你認為較好的社區(qū)組織結構圖。,良好的城市社區(qū)組織結構關系,1、居委會應成為居民權利保護性機構，表達和維護居民權利； 2、應充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)商議事重大社區(qū)事

12、務的作用，建立政府組織、社區(qū)組織、經濟組織、中介組織、居民之間的民主協(xié)商對話機制； 3、實現政事分離，實現行政事務、社區(qū)組織事務、技術服務事務的分工，即政府組織的職能為制定規(guī)則、提供資金扶持、加強監(jiān)督；居委會的職能為向政府和社會中介組織表達和維護居民利益；社會中介組織根據居民需求提供個性化和專業(yè)化的服務。 4、社區(qū)黨組織與居委會應是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督關系。,討論： 如果你所在的村里有三個自然村

13、，村里近來籌劃建一條水泥路來改善村里的交通，如果先從村東走，村西的村民有意見不愿出錢，如果先從村西走，村東的村民有意見不愿出錢，如果你是村長，你會怎么做？,討論案例：街道辦事處與社區(qū)組織的關系 2001年3月10,上海市浦東區(qū)濰坊街道辦事處所轄的濰坊八村新一屆居民代表大會集體討論代表自己提出4個方面的問題――治安問題、衛(wèi)生問題、綠化問題、305弄側門問題。居民代表經過協(xié)商對前三項問題取得共識，確定了解決問題的辦法。但對于305弄

14、側門是維持現在封閉狀態(tài)還是重新開啟卻產生分歧。問題由來：1998年，街道辦事處出于小區(qū)安全考慮，強制性地將305弄側門關閉，部門居民出行不便，意見很大，居委會夾在中間左右為難。這次會上，部門代表認為：封門有利于治安防范，且很難通過街道辦事處這一關；另一部分代表認為：應方便居民出入，重開305弄側門。主持會議的居民委員會主任建議：舉手表決按少數服從多數的原則，最后表決以76票贊成36票反對通過了重新開啟305弄側門的提案。會后，街道辦事處

15、不得不表示理解和尊重。 問題：此案例反映了什么問題？你認為街道辦事處與居委會及其他社區(qū)組織應建立怎樣的關系？,案例啟示,原來的街道辦事處包辦社區(qū)組織事務； 街道辦事處與居委會長期處于領導與被領導的關系嚴重影響居民的權利的實現，且將帶來巨大的行政管理成本和社會成本（糾紛帶來的時間消耗、精力消耗成本、社區(qū)凝聚力受損等）,街道辦事處,1954年，人大常委會通過《城市街道辦事處組織條例》，各地普遍建立街道辦事處 “大

16、躍進”和“人民公社化”運動中，街道辦事處紛紛改建為人民公社 1962年，各地城市人民公社先后恢復為街道辦事處 “文化大革命”期間，各街道辦事處改組為街道“革命委員會”,居民委員會,1 居民委員會的性質 居民委員會是具有中國特色的基層群眾性自治組織。2 居委會各工作委員會的設置 居委會內部一般設置六大委員會：人民調解委員會、治安保衛(wèi)委員會、社會福利委員會、文教衛(wèi)生委員會、婦

17、女代表委員會和青少年教育委員會。3 居委會成員的產生 居委會成員一般采用選舉與選用相結合的方式，選用由街道辦事處在本區(qū)域范圍內居住的居民中推薦的人員作為候選人，并召開居民會議由群眾選舉產生。,街道辦事處與居民委員會的關系,街道辦事處與居民委員會的應有關系1、街道辦事處與居民委員會應是指導與被指導的關系2、街道辦事處與居民委員會之間關系的體現 （1）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好組織建設； （

18、2）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好思想建設； （3）街道辦事處指導、支持和幫助居委會搞好制度建設。,第三部門,第三部門是指政府和企業(yè)以外的第三種社會組織。與市場經濟相適應，社會組織包括政府組織、營利組織和非營利組織。第三部門就是各種非政府組織和非營利組織的總稱或集合。 非營利組織應該具備六個基本特征：（1）正規(guī)性，即必須具備正式注冊的合法身份。（2）“民間性”，從組織機構上與政府分離。（3）“非營利性”，不得

19、為其擁有者謀求利潤。（4）“自治性”，要能控制自己的活動。（5）“志愿性”，即在非營利組織的活動和管理中均有顯著的志愿參與成分。（6）“公益性”，即非營利組織要服務于某些公共目的和為公眾奉獻。在我國，往往使用民間組織來代替第三部門、非營利組織等稱謂。,黑格爾的市民社會理論確立了“國家—社會”二元分析模式。 哈貝馬斯則把“市民社會”分解為“公共領域”和“經濟”兩個組成部分，建立了一種“三元分析模式”。 塞拉蒙等人建立

20、了“政府部門—營利部門—非營利部門”的“三元模式”。 政治領域的活動主體是政府，其主要職能是為社會提供公共物品，主要組織目標是公共利益，資源主要來源于強制性的稅收； 經濟領域的活動主體包括營利組織、家庭和個人，但主要是營利組織，其主要社會職能是為社會成員提供私人物品，主要組織目標是個人利益，資源主要來源于經營收入； 社會領域的活動主體是非營利組織，它的主要社會功能是提供非壟斷性公共物品或準公共物品，組織目標是集體

21、利益或公共利益，資源則來源于社會捐贈、政府資助和收費。,三元結構理論,,（一）政府職能 政府職能演進變遷一個總的趨勢是：傳統(tǒng)社會的階級統(tǒng)治職能，逐漸轉向現代工業(yè)社會的社會管理職能和后工業(yè)社會的社會服務職能。,“諾思悖論”—— 一種對政府作用的分析,“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。[1]沒有國家社會無法管理，然而有了國家卻會出現許多棘手的問題。政府既是公共利益實現的必要前提，同時又是公共利

22、益實現的威脅。歸根結底，這樣一個公共利益實現的悖論之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。 [1] [美]道格拉斯·C·諾思著：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁。,關于對權力的質疑,“創(chuàng)造權力的人對國家的強大做出了必不可少的貢獻；但質疑權力的人做出的貢獻同樣必不可少，特別是當這種質疑與私利無涉之時。因為，正是這些質疑權力的人們在幫助我們做出判

23、斷：究竟是我們使用權力，還是權力使用我們？”美國總統(tǒng)肯尼迪，1963年，鐫刻于哈佛大學肯尼迪政府學院肯尼迪公園南門門柱,政府職能：不同的視角與界定（1）,亞里士多德認為： 城邦的精神需要依靠政府的存在。構成城邦精神靈魂主要有三大職能， 議事、行政和審判（司法）機能。① 亞里士多德：《政治學》，[北京]，商務印書館，（1997），215頁。中世紀時代，阿奎那認為世俗政府的職能主要有三項：一是提供豐裕的經濟條件；二是維持和平；三

24、是保持私有制。②《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，[北京]，商務印書館，（1982），“譯者前言”，第7頁。 馬克思和恩格斯認為，從大的角度看，政府有政治統(tǒng)治和社會管理職能，政治統(tǒng)治職能看是政府職能的核心，社會管理職能是政府存在的基礎和前提。③ 《馬克思恩格斯選集》（第3卷），[北京]，人民出版社，（1995），第523頁。,政府職能：不同的視角與界定（2）,費邊社會主義的思想家認為，政府除了在經濟上給予人們以最低標準的保證，承擔起維

25、持全面收入的職能，還要廣泛介入到社會生活中，解決公民的教育、醫(yī)療等問題。④ 肖伯納主編：《費邊論叢》，[北京]，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，（1958），265---273頁。約翰·羅爾斯強調政府還應當確保一種社會最低受惠值。羅爾斯把政府分成了配給、穩(wěn)定、轉讓和分配等四個部門，即規(guī)定了政府機構的四種職能。⑤ [美]約翰·羅爾斯：《正義論》，[北京]，中國社會科學出版社，（2003），276—277

26、頁。羅伯特·諾齊克強烈抨擊國家干預主義的政府職能理論，認為個人權利是不可侵犯的，“最弱意義的國家”體現了全部的正義；政府職能應當僅限于“防止暴力、盜竊、欺詐及保證契約履行”等方面；任何企圖超越最弱國家的政治行為都將因為侵犯公民不做某些事情的權利而得不到道德上的證明。⑥ [美] 羅伯特·諾齊克：《無政府、國家與烏托邦》，[北京]，中國社會科學出版社，（1991），第1頁。,政府職能：不同的視角與界定（3）,古典自由主

27、義經濟理論的代表人物亞當·斯密主張政府實行不干預政策，給予個人和企業(yè)最大限度的自由放任，并認為“管理最少的政府就是最好的政府，”政府的最佳作用只在于這樣三大職能：第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，……第三，建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設施。① [英] 亞當·斯密：《國富論》，[北京]，商務印書館，（1972），252——253頁。凱恩

28、斯主義主張擴大政府機能對經濟加強干預。政府應當通過宏觀的財政政策和貨幣金融政策對國民收入進行再分配，鼓勵消費，引導需要，甚至“舉債支出”，以此克服市場缺陷所帶來的種種經濟困難，增加有效需求，實現高就業(yè)率。,政府職能：不同的視角與界定（4）,混合經濟學家薩繆爾森從市場失靈的概念出發(fā)，把政府職能歸納為確立法律框架，改善經濟效率，促進收入公平以及支持宏觀經濟穩(wěn)定等四個方面。③ 新自由經濟學派弗里德曼認為，西方國家干預的實踐并不成功，它的實

29、際效果與預期效果之間有著相當大的差距，更為重要的是，政府干預的過程還包含著對公民個人自由的限制。因此，政府的干預應減少而不是增多。④ 以詹姆士·布坎南為代表的公共選擇學派提出了“政府失效”的概念，并指出政府與政治本身也具有各種各樣的缺陷和不足。⑤ ③ [美]薩繆爾森、諾德豪斯：《經濟學》,[北京]，北京經濟學院出版社,（1996），第552頁。④ [美]米爾頓·弗里德曼等：《自由選擇：個人聲明》，[北京]，商

30、務印書館，（1974），第27頁。⑤ [美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市場和國家——80年代的政治經濟學》，平新喬、莫扶民譯，[上海]，上海三聯(lián)書店，（1989），第244頁。）,（二）現代政府作用的邊界,從管理社會公共事務的角度出發(fā) ：按照社會構成三元劃分的方式所確定的范圍，作為界定現代政府作用邊界的基本依據。依據公共事務“公益性”的本質，把道德與效能作為界定現代政府作用邊界的主要標準。 依據市場程度的高

31、低來確定政府作用的邊界。,（三）政府職能界定,市場經濟條件下的現代政府職能確定制度框架 建立并實施保證市場機制正常運行所需要的法律制度；維護競爭秩序，防止壟斷，保證市場機制正常地發(fā)揮作用 調控宏觀經濟 通過制定經濟計劃、確定經濟中長期目標、指引經濟發(fā)展方向以及通過各種必要公共政策，對經濟活動進行有效干預，使總供給和總需求趨于基本平衡,,提供公共物品和服務 公共物品包括：國防和公共安全系統(tǒng) ；公共福利系統(tǒng) ；公共衛(wèi)生系統(tǒng)

32、 ；公共教育系統(tǒng) ；公共基礎設施系統(tǒng) ；公共文化事業(yè)和娛樂休閑設施 ；環(huán)境保護 ；從事基礎研究、前沿學科和有戰(zhàn)略意義研究創(chuàng)造的科研機構 。公共服務職能：政府在保障公民的基本社會需要、方便公民的工作生活等方面所負有的職責和應發(fā)揮的作用。 協(xié)調和解決社會沖突，特別是群體沖突 政府充當社會的仲裁角色，以超越各個經濟主體或社群之上的公共利益代表者的身份來進行協(xié)調，并以法治的方式有效化解群體矛盾，維護社會正義和社會公平，保護弱勢群體利益

33、，促進社會穩(wěn)定和協(xié)調發(fā)展。,,治理外部效應 外部效應是指在相互聯(lián)系、相互作用的經濟主體（個體、企業(yè)或社會組織）之間，一個經濟主體的活動對其他經濟單位的影響，而該主體又沒有或無法根據這種影響從其他主體獲得報酬或向其他主體支付賠償 ，分為外部正效應和外部負效應。政府應通過補貼或直接的公共部門的生產來推進外部正效應的產生，通過直接的管制來限制或遏制外部負效應的產生，或彌補外部負效應對社會造成的損失。調節(jié)和再分配社會收入 政府以公

34、共權力的力量，通過調整生產要素相對價格、稅收和財政轉移支付、建立社會保障制度等手段，將不公平的程度限制在社會可以接受的范圍之內，實現社會公平目標，保持社會穩(wěn)定，并為市場經濟的健康協(xié)調發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。,,2、上海模式（街道社區(qū)治理模式）,“兩級政府、三級管理”：先在街道層面完成政府權力的整合，再逐步強化居民自治。,（1）街道社區(qū)：以街道辦事處所轄行政區(qū)域為社區(qū)區(qū)域，建立行政社區(qū)，街道辦事處與社區(qū)重疊。（2）權力整合：區(qū)政府賦予街

35、道辦事處具有以下權限：部分城區(qū)規(guī)劃的參與權、分級管理權、綜合協(xié)調權、屬地管理權。在街道內設定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。,（3）剝離職能：通過扶持市民會館、社會工作者協(xié)會，政府轉移部分事務性、技術性服務職能，發(fā)育社區(qū)中介組織。（4）橫向協(xié)調：街道黨工委和辦事處牽頭成立城區(qū)管理委員會，由區(qū)政府派往街道的工作機構、轄區(qū)事業(yè)單位、人民團體、居委會各方代表組成，通過召開社區(qū)事務協(xié)商會議

36、采取合作行動。,,1、沈陽模式 （社區(qū)組織自治模式）,（1）明確社區(qū)定位。沈陽將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來居委會”的層面上。,（2）議行分設。這個組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領導層構成。“決策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會，它與規(guī)模調整后的居委會實行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負責人組成 ，對社區(qū)成員代表大會負責并報