中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的二元財政結(jié)構研究.pdf

1、我國1978年開始從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，在取得舉世矚目的持續(xù)高速經(jīng)濟增長的同時，政府收支渠道卻日趨多元化，形成預算內(nèi)財政困難與日俱增與游離于有效財政監(jiān)管以外的政府收支日益膨脹并存的扭曲局面。為了分析我國這種政府收支扭曲局面的特征、成因、效應和標本兼治的對策，本文建立一個二元財政結(jié)構分析框架，把預算內(nèi)財政界定為正式財政，把游離于有效財政監(jiān)管以外的政府收支概括為非正式財政（包括所謂預算外財政和制度外財政）。這種二元財政結(jié)構研

2、究的方法和主要結(jié)論，對于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來非稅收入日趨膨脹問題以及農(nóng)民負擔日趨沉重問題同樣適用，因而具有重要的理論和實踐意義。本文的分析表明，正式財政是國家主導的統(tǒng)一、規(guī)范、有序的法定財政制度安排，非正式財政是各級政府及其非財政職能部門主導的分散、隨意、無序的財政制度安排。改革開放以來，正式財政收入占GDP和財政總收入的比重持續(xù)下降，非正式財政收入占GDP和財政總收入的比重卻持續(xù)上升，特別是在總量上后者逐年接近并最終超過前者，而且直至20

3、00年代初葉還沒有明顯改變跡象。但財政總收入占GDP比重長期穩(wěn)定在25﹪左右的水平，因而不能忽視非正式財政在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程的重要作用，也不能簡單看待非正式財政的復雜成因。本文對于我國二元財政結(jié)構成因分析的基本結(jié)論是，在我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長背景下形成的二元財政結(jié)構，本質(zhì)上主要是一種制度現(xiàn)象，是政府主導的漸進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和漸進財政制度變革的必然產(chǎn)物和代價，非正式財政是過渡性正式財政制度安排的孿生體。具體地說，政府主導的漸進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的初始條件和必要

4、成本、政治分權和財政分權滯后于經(jīng)濟分權、財政的支出改革滯后于收入改革等因素，共同造成各級政府存在持續(xù)的預算內(nèi)財政缺口。為了填補預算內(nèi)財政缺口，各級政府及其部門和行政事業(yè)單位被迫在正式財政制度安排以外開展非規(guī)范的財政制度創(chuàng)新，擴張形式多樣的非規(guī)范收費，非正式財政應運而生，并且在失去有效監(jiān)督的行政權力直接控制經(jīng)濟資源、各級政府強烈的預算最大化動機、行政性收費管理體制等一系列因素的作用下惡性循環(huán)膨脹。本文客觀地分析了非正式財政的正效應和負效應

5、，認為非正式財政發(fā)揮著彌補預算內(nèi)財政缺口和在一定程度上彌補地方財政自主權缺失的正效應，正式財政相對萎縮在很大程度上是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成本，非正式財政日益膨脹在很大程度上是預算內(nèi)財政的必要補充，這就使得我國還沒有來得及像西方成熟市場經(jīng)濟國家那樣實行規(guī)范的財政分權，卻能成功實現(xiàn)經(jīng)濟分權，激勵地方政府形成有效競爭、主導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。但隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，非正式財政的負效應與日俱增，諸如扭曲政府收入體系和各級政府宏觀調(diào)控能力，肢解財政職能；扭曲政府職

6、能和行為、資源配置以及收入分配，妨礙市場經(jīng)濟運行和社會公平、公正等等，因而改造二元財政結(jié)構，規(guī)范財政運行機制迫在眉睫。本文最后對于二元財政結(jié)構的改造對策進行了標本兼治的系統(tǒng)設計，認為改造二元財政結(jié)構實質(zhì)是適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程，建立一個民主、公平、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共財政制度。為此，首先要加快政治改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權力運行機制、壓縮政府規(guī)模及級次，為規(guī)范財政運行機制創(chuàng)造條件。其次要合理界定財政職能和支出，從根本上減輕財政