農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁的困惑與破解

1、<p>　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁的困惑與破解</p><p>　　摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的基礎建設需要更多的土地供應，特別是在農(nóng)村的城鎮(zhèn)化過程中，限于我國法律的規(guī)定，人為將農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程的土地需求與征地進行捆綁，造成了城鎮(zhèn)化用地必須經(jīng)過征地得以解決的認識誤區(qū)，實際上土地的所有權與使用權可以分離，而征地只能嚴格適用于基于公共利益需要而改變農(nóng)村土地所有權的情況，因此其他農(nóng)村用地則需要通過使用權的

2、過渡進行改變，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，因對這兩種情況進行區(qū)別對待。 </p><p>　　關鍵詞：城鎮(zhèn)化；征地；土地所有權 </p><p>　　中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）24-0133-03 </p><p>　　黨的十八大提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)化現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融

3、合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！盵1]首次明確了城鎮(zhèn)化在我國現(xiàn)階段的重要作用，同時也掀起了與城鎮(zhèn)化相關問題的探討與討論的熱潮，在探索城鎮(zhèn)化合法合理的發(fā)展過程中，征地問題與城鎮(zhèn)化因為理解誤差有著剪不清、理還亂的關系，特別是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，因為征地而導致群體事件時有發(fā)生。本文試圖通過城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地征收關系的梳理，尋求二者的結合點與臨界點，探求二者在法律關系上的獨

4、立性，幫助人們走出認識誤區(qū)，進而促進我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，維護農(nóng)民的合法權益。 </p><p>　　一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁的困惑的法律表現(xiàn) </p><p>　　改革開放以來，我國的經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，有學者曾指出這種變革主要有三項：第一項是農(nóng)村的改革，耕地的集體所有、集體使用改為集體所有、農(nóng)戶使用；第二項是建設用地使用關系的改革，把過去國家的土地、國家出錢蓋房分配給干部

5、職工使用，改為地方政府將國有土地出讓給企業(yè)建房；第三項是資金使用關系的改革，有原來的無償使用撥款改為通過銀行發(fā)放貸款，即采取融資的方式[2]。不難看出，在改革開放三十多年以來，土地方面的改革一直是整個改革所面對的重點，特別是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出以后，關于土地使用與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展之間的關系便成為熱議的話題。在眾多的討論中，大多數(shù)人都機械地認為在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程中要改變農(nóng)村土地的用途必須經(jīng)過政府的征收行為，才能獲得法律上的支撐，而忽視二者之間的

6、相互獨立性，因此必須解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中用地與征地之間的法律關系。 </p><p>　　（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化概念界定 </p><p>　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)化在農(nóng)村的現(xiàn)實表現(xiàn)。具體而言就是農(nóng)村的生產(chǎn)要素與經(jīng)濟活動向城鎮(zhèn)轉移集中的過程，是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代的城市會化轉變的過程，是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。其有三層含義：一是農(nóng)民市民化，人口規(guī)模擴大；二是農(nóng)業(yè)用地轉化為非農(nóng)用地；三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉化為

7、城鎮(zhèn)工業(yè)和服務業(yè)[3]。 </p><p>　　作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素――土地成為了農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源?？梢哉f，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化正是伴隨著農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化所開展的，所謂農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村土地的所有權或使用權改變?yōu)楝F(xiàn)代城鎮(zhèn)化服務的過程，其有兩個方面的具體表現(xiàn)：其一是土地所有權性質的改變，由農(nóng)村集體所有的性質改變成為國家所有；其二是土地使用權的改變，由農(nóng)業(yè)用地改變成為城鎮(zhèn)建設用地。 </p>

8、<p>　　（二）農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁困惑的法律表現(xiàn) </p><p>　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要大量的建設用地，而我國法律對土地使用持以高壓管制的態(tài)度，因此造成了土地的供需矛盾，而法律上的強制規(guī)定，給人們造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化用地必須經(jīng)過征地制度才能得以實現(xiàn)這一困惑，這一困惑在法律上集中體現(xiàn)為對土地“所有權”與“使用權”限制。 </p><p>　　1.農(nóng)村土地“所有權”變更的根本性限制―

9、―形成困惑 </p><p>　　我國《憲法》第10條明確規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。就從根本大法的地位上確立我國土地制度的二元結構，從法律上規(guī)定城市土地與農(nóng)村土地所有權的不同對待，二者嚴格區(qū)分。同時，規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有要變更為國家所有，唯一途徑就是通過土地征收制度，因此造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須要通過征地

10、制度改變土地的所有權主體才能進行城鎮(zhèn)化建設利用這一困惑。 </p><p>　　2.農(nóng)村土地“使用權”變更的原則性限制――加深困惑 </p><p>　　我國《物權法》第124條規(guī)定：農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。同時第152條規(guī)定了宅基地使用權，所以這里所講的農(nóng)村土地“使用權”實質上就是農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權與宅基地

11、使用權，與我國城市土地建設用地使用權進行對應。 </p><p>　　《土地管理法》作為我國土地管理的基本法律，分別于第3條和第4條規(guī)定了我國土地的基本國策和土地用途管制度①，同時第63條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設。這就從法律上切斷了農(nóng)村土地“使用權“自由轉讓的路徑。當然我國除《物權法》、《土地管理法》外仍然還有很多關于土地管理與利用的法律、法規(guī)都對農(nóng)村土地的“使用權”

12、做出了規(guī)定，但無外乎都體現(xiàn)出了對農(nóng)村土地“使用權”的高壓管制態(tài)度。 </p><p>　　在農(nóng)村土地“所有權”變更規(guī)定的根本性限制造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地制度捆綁的困惑的基礎上，我國保護耕地的基本國策以及我國土地管理部門的高壓管制態(tài)度進一步加深了這種困惑，筆者認為我國關于農(nóng)村土地“使用權”變更的法律規(guī)定基本圍繞著“保護耕地”這一原則進行設置，對農(nóng)村土地“使用權”變更的限制是加深農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地制度捆綁困惑的主要原因

13、。 </p><p>　　二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地捆綁困惑的破解――農(nóng)村土地“所有權”和“使用權”區(qū)別對待 </p><p>　　在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程當中，伴隨著相關建設，土地需求量大增，在我國土地利用嚴格管制的形勢下，這必然造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的巨大阻力，有人提出在現(xiàn)有的法律制度內，改變農(nóng)村土地的相關用途，必須通過國家的強制征收程序才能合法。但是在現(xiàn)實的過程中，我們看到的是基于法律規(guī)定而進行的征收

14、常常造成被征農(nóng)地農(nóng)民的激烈反抗，其中原因值得深思，這其中有一重要原因就是忽視了法律規(guī)定的內涵，將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村征地機械進行捆綁，對農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村征地之間的聯(lián)系進行了錯誤的認識。筆者認為，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，對土地這一最重要的生產(chǎn)要素的城鎮(zhèn)化必須進行區(qū)別對待，區(qū)分農(nóng)村土地所有權與使用權變化的不同情形進行不同的制度設計。 　?。ㄒ唬┩恋厮袡嗟淖兏?</p><p>　　我國《憲法》第10條第1款這樣規(guī)定：城市

15、的土地屬于國家所有。接著第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。憲法作為我國根本大法的從根本上確立我國城鄉(xiāng)土地所有制的二元結構，從此在以后關于土地方面的法律法規(guī)也遵循城市土地國家所有，農(nóng)村土地集體所有這一原則。同時《憲法》在第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。這樣就為農(nóng)村土地集體所有變化為城市國家所有提供了途

16、徑，加之我國法律對農(nóng)村土地用途的高壓管制，例如我國《土地管理法》第63條明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設。因此有學者基于此指出農(nóng)村土地變成城市土地，唯一手段就是以國家為主體進行土地征收[4]，然后對于征收的土地進行市場化的運作，從而實現(xiàn)其權屬與用途的變更，實現(xiàn)農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化。 </p><p>　　值得注意的是，雖然通過征地可以改變農(nóng)村土地的權利歸屬，進而通過所有權改變土地

17、用途，從而鋪平農(nóng)村土地進行城鎮(zhèn)化建設的法律障礙，但是卻嚴重忽視了土地征收必須符合公共利益這一強制要求，在城鎮(zhèn)化建設過程中，大量的需地是來自與商業(yè)、工業(yè)、娛樂等建設用地，很難說這些需地都是為了公共利益②。因此筆者認為，即使為了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，而機械地運用法律規(guī)定，強制對農(nóng)村土地實行征收，表面上是符合法律的規(guī)定，但實質上由于城鎮(zhèn)化建設需地的用途，導致對征地合法性產(chǎn)生疑問。而且機械地統(tǒng)一將農(nóng)村城鎮(zhèn)化與征地掛鉤，將政府作為這一行為的唯一合

18、法主體，也容易導致政府濫用征地權與民爭利，導致農(nóng)民權益的侵害與喪失。因此應該明確在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中對于與公共利益相關的建設用地可以在我國征地制度的框架內進行土地所有權的變更進而利用，但是對于非公益目的進行的城鎮(zhèn)化建設則必須進行有效地限制，絕不能打著城鎮(zhèn)化的旗號通過征地制度對農(nóng)村土地資源進行變相掠奪。 </p><p>　?。ǘ┩恋厥褂脵嗟淖兏?</p><p>　　在我國城鎮(zhèn)化的過程中，

19、大量的土地用于修建住宅、商業(yè)區(qū)、娛樂設施等，絕大多數(shù)帶有明顯的商業(yè)目的，而我國《憲法》所劃分的城鄉(xiāng)土地所有制二元結構及其他關于農(nóng)村土地管理的基本法律所持的嚴控態(tài)度切斷了農(nóng)村土地商業(yè)化的可能①，同時，正如上文所述，這種在城鎮(zhèn)化過程中基于非公益目的的土地使用時不能用土地征收制度進行強制征收，這就造成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設用地實際需求量大與法律限制供應量小之間的巨大矛盾，限制我國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程。 </p><p>　　實質

20、上對于這種土地的使用，有學者已經(jīng)指出土地所謂的國家所有只是一種名義所有權，土地使用權實際上屬于特定個人、企事業(yè)單位、政府機構，街道、廣場等使用權不隸屬于特定主體的公地則由政府“托管”[5]。因此應該明確土地的“所有權”與“使用權”是可以分離的，基于公民的合法財產(chǎn)不受侵犯，具有財產(chǎn)性質的土地使用權應該得到應有的尊重與保護，在農(nóng)村這種土地的使用權集中表現(xiàn)為農(nóng)民的承包經(jīng)營權，所以在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中對于商業(yè)目的需要用地時，可以通過市場交易機制實

21、現(xiàn)農(nóng)村土地使用用途的變更，但是由于農(nóng)村土地關系到我國土地政策以及糧食安全，這種土地用途的變更也應有必要的限制。 </p><p>　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，必然需要大量土地進行建設，在對農(nóng)村土地進行變更的時候，應區(qū)別對待，區(qū)分是“權屬”的變更還是“用途”的變更。對于“權屬”即土地所有權的變更，必須堅持公共利益這一標準合法進行征收，例如城鎮(zhèn)化過程中的交通建設、學校、醫(yī)院等用地可通過法律賦予政府的征收權得以實現(xiàn)；而大量非

22、公益目的而需要土地的“用途”變更的城鎮(zhèn)化建設，則需要變更農(nóng)村土地使用權得以實現(xiàn)。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗―在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2013：20. </p><p>　　[2]梁慧

23、星.中國民事立法評說：民法典、物權法、侵權責任法[M].北京：法律出版社，2010：94. </p><p>　　[3]江振東.農(nóng)村土地產(chǎn)權與征收補償問題研究[M].北京：人民出版社，2008：25. </p><p>　　[4]劉輝.淺析中國農(nóng)村土地征收補償問題及對策―基于土地城鎮(zhèn)化視角的分析[J].十堰技術學院學報，2012，（5）：26-30. </p><p&g