整頓混編混崗及編外用人問題研究_——基于河南省安陽市的調查

1、行政科學論壇專題策劃2022·01 行政科學論壇安陽市委編辦課題組在財政供養(yǎng)人員“只減不增”的大背景下，隨著經濟社會不斷發(fā)展，政府在經濟建設、社會管理、民生建設和公共服務等各方面承擔的職責越來越多，而現有的穩(wěn)定的人員編制難以適應職責增加的需要，混編混崗現象在行政機關越來越普遍，同時編外用人也成為各級機關事業(yè)單位用來彌補人力資源不足的重要方式和渠道?；炀幓鞃徍途幫庥萌穗m然在一定程度上彌補了人員編制不足的缺口，但也增加了管理難度，

2、給用人單位發(fā)展帶來一系列新的問題。一、混編混崗及編外用人現狀混編混崗通常情況下是指行政機關違反人事編制管理有關規(guī)定，將機關所屬行政編制人員和其下屬單位所屬事業(yè)編制人員或其他非行政人員交叉使用，造成人員身份和崗位職責不相符，從而導致人員、編制和崗位管理混亂的現象，其中以行政機關借調事業(yè)編制工作人員從事行政崗位的工作為主要表現形式。編外人員是指由機關事業(yè)單位使用并支付報酬，從事執(zhí)法輔助、普通輔助、專業(yè)技術、后勤服務和其他事務性工作，且不被納

3、入編制管理的工作人員。2021年4月至8月期間，河南省安陽市委編辦對全市機關事業(yè)單位的混編混崗和編外用人情況進行了調查，初步摸清了全市的基本情況。（ 一 ） 混編混崗基本情況在對市直、縣 （市、區(qū)） 直和鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 共計328家行政機關進行調查時發(fā)現，有263家單位存在混編混崗現象，比例高達80.20% （見圖1） ?；炀幓鞃彸蔀楦骷夵h政機關解決人手緊張問題的普遍做法。圖 1 全市行政機關混編混崗現象存在比例圖（ 二 ） 編外人員基

4、本情況1.編外人員數量。調查發(fā)現，截至2021年4月，全市共有編外人員43943人，編外人員數量是在編人員數量的38.4% ，現存規(guī)模較大 （ 見圖2 ） 。圖2 機關事業(yè)單位在編人員數量與編外人員數量一覽圖2.編外人員崗位分布。調查中，將編外人員的崗位分為“普通輔助”“執(zhí)法輔助”“專業(yè)技術”“后勤服務”和“其他”5類進行統(tǒng)計。根據各單位上報的編外人員信息可知：從事普通輔助的8135人，占總數的18.51%；從事執(zhí)法輔助整頓混編混崗及編

5、外用人問題研究——基于河南省安陽市的調查本文系 2021 年度河南省機構編制系統(tǒng)優(yōu)秀重點研究課題。7萬方數據行政科學論壇專題策劃2022·01 行政科學論壇按照與編外人員約定的工資數額為編外人員發(fā)放工資。圖7 編外人員工資制度建立情況統(tǒng)計圖7.績效考核情況。對編外人員開展績效考核的用人單位占64.7%，未對編外人員開展績效考核的單位占35.3%。其中，對編外人員開展年度考核的占42.8%，季度考核的占6.1%，月度考核的占15

6、.8% （見圖8 ）。仍有大量單位未對編外人員開展績效考核，且對編外人員考核的單位考核標準不統(tǒng)一。圖8 用人單位對編外人員考核情況統(tǒng)計圖二、混編混崗及編外用人實踐中產生的不良影響（ 一 ） 混編混崗和編外用人影響機關事業(yè)單位職能的發(fā)揮雖然混編混崗和編外用人在一定程度上緩解了機關事業(yè)單位人員緊張的問題，但是借調人員和編外人員的流動性強、認同感不足、崗位適配性不高等問題影響了機關事業(yè)單位職能的發(fā)揮。1.人員流動性強，影響工作的連續(xù)性。被行政

7、機關借調工作人員，常因用人單位臨時性任務的增減而增加或減少，或因借調人員編制所在單位業(yè)務工作的變動而隨時調回，人員穩(wěn)定性較差、流動性強。調查發(fā)現，工作年限在10年以上的編外人員僅占25.51%，很大一部分編外人員在沒有更好的職業(yè)選擇時，只是將現在從事的工作當成一種“過渡性”的選擇，當出現更優(yōu)的深造機會和更好的職業(yè)選擇時會立刻離開編外人員崗位。2.認同感不足，行政機關職能發(fā)揮受限。編外人員作為用人單位臨時性、替代性用人，與在編人員相比，沒

8、有選舉和被選舉的民主權利，沒有職務晉升的空間和渠道，工資福利待遇也低于一般在編人員，因此對所在單位缺乏歸屬感和認同感；而借調人員雖然具備正式的編制，但是在用人單位中仍屬于“外人” ，同樣沒有政治權利，且干多干少和干好干壞并不影響其在編制所在單位的獎懲考核。3.人才流失，事業(yè)單位發(fā)展受限。混編混崗以行政機關借調事業(yè)編制工作人員從事行政崗位工作為主要表現形式，即事業(yè)單位工作人員向行政機關的單向流動，這樣做雖然緩解了行政機關人手不足的問題，但

9、是會造成事業(yè)單位因為人才流失日常運行和發(fā)展受限。4.人崗適配性不高，影響行政職能發(fā)揮。從調查結果來看，部分編外人員聘用未經過嚴格的選拔程序，低學歷者占較大比重，編外人員整體學歷水平不高，業(yè)務素質偏低，與崗位的適配性不高，容易在行政行為中出現不作為和亂作為的情況，導致政策執(zhí)行效果的弱化，損害政府公信力。5.惰性滋長，影響工作氛圍。機關事業(yè)單位長期使用借調人員和編外人員，部分正式在編人員把一些本該由自己承擔的工作推給借調和編外人員，久而久之